Проблемы осуществления охоты на особо охраняемых природных территориях

К вопросу о снятии запрета охоты на особо охраняемых природных территориях (ООПТ) – государственных природных заказников Курганской области в целях предупреждения случаев браконьерства среди местного населения (в продолжение статьи Н.А. Лопана «Размышления о «местах общего пользования»).

Опыт прошлых лет, безусловно, очень интересен, но не всегда имеет возможность на реализацию в условиях современного законодательства. На сегодняшний день у специалистов в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий сложилось отрицательное мнение по вопросу  «смягчения» режима особой охраны государственных природных заказников путем разрешения охоты на неохраняемые виды на их территориях. Данное мнение обосновывается достаточно существенными причинами:

1) Правовые проблемы осуществления охоты на особо охраняемых природных территориях регулярно поднимаются уполномоченными органами субъектов Российской Федерации. В прошлом году (17 ноября 2014 года) доклад с аналогичной тематикой был представлен Министерством по природопользованию и экологии Республики Карелия на Парламентских слушаниях, проводимых Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

С приведенными предложениями в докладе нельзя не согласиться. Вопрос «быть или не быть охоте в заказниках?» - неоднозначный, что в первую очередь, связано с правовыми пробелами действующего законодательства, как в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, так и в области особо охраняемых природных территорий.

Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон «Об охоте») все охотничьи угодья подразделяет на общедоступные охотничьи угодья и закрепленные охотничьи угодья (часть 2 статья 7). При этом, понятие «охотничьи угодья» этот же закон трактует, как «территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства». Таким образом, особо охраняемые природные территории, где режимом особой охраны не запрещается осуществление видов деятельности в сфере охоты, являются охотничьими угодьями.

О подобных ООПТ идет речь в пункте 1 части 1 статьи 31 закона «Об охоте», а именно: выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов осуществляется не только на общедоступных и закрепленных охотничьих угодьях, но и на особо охраняемых природных территориях.

Во исполнение пункта 5 статьи 31 Федерального закона № 209-ФЗ приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 апреля 2010 года № 121 утверждены Порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов (далее – Порядок) и форма бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов.

Согласно Порядку выдача разрешений охотнику на добычу охотничьих ресурсов осуществляется:

- на особо охраняемых природных территориях – природоохранными учреждениями, предусмотренными законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Любительская и спортивная охота осуществляется на особо охраняемых природных территориях в соответствии с Федеральным законом «Об охоте» и законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Если следовать размышлениям автора «о местах общего пользования», то для того чтобы «местное население могло иметь, как минимум, справедливый доступ к охоте на неохраняемые виды животных» на территориях заказников регионального значения необходимо исключить из их режима особой охраны запрет на осуществление охоты. При этом вполне станет уместным вопрос о возможности закрепления охотничьих угодий внутри заказников за юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Второй вопрос - это выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов, а именно, дальнейший порядок их распределения. Из статьи вытекает, что льготы при получении разрешений на добычу охотресурсов должны иметь те охотники, которые участвовали в ЗМУ, содействовали в охране заказника и биотехнических мероприятиях.  В первом и третьем случае можно предположить возможность заключения договора гражданско-правового характера на выполнение работ с последующим составлением актов выполненных работ, но во втором случае механизм подтверждения выполнения работ по содействию - не совсем понятен. Кроме того, остается неясным порядок распределения разрешения между иными охотниками, т.е. «нельготниками».

И, самое главное «но» - осуществление охоты на ООПТ.

Основой осуществления охоты и сохранения охотничьих ресурсов являются Правила охоты (статья 23 Федерального закона № 209-ФЗ). Согласно пункту 10 Правил, охота на ООПТ и иных территориях, на которых установлен особый режим природопользования, осуществляется с соблюдением указанных Правил, в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и режимом природопользования, установленным на этих территориях.

Но в указанных Правилах имеются правовые пробелы, связанные с осуществлением охоты на ООПТ.

Так, согласно подпункту «д» пункта 3.2 Правил, при осуществлении охоты охотник обязан соблюдать данные Правила, а также в случае осуществления охоты на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих животных, иметь, в том числе иметь при себе разрешение на добычу охотничьих ресурсов, выданное уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации органами государственной власти или природоохранными учреждениями в установленном порядке.

Однако, пунктами 3.3. и 3.3.1. не установлена норма о предъявлении документов, указанных в пункте 3.2 Правил, а также орудий охоты, продукции охоты по требованию  должностных лиц природоохранных учреждений.

Действующими положениями о заказниках разрешено регулирование в целях поддержания численности охотничьих ресурсов, предотвращения возникновения и распространения болезней охотничьих ресурсов, нанесения ущерба здоровью граждан, объектам животного мира и среде их обитания. Регулирование численности охотничьих ресурсов осуществляется на основании решений, в которых в первую очередь устанавливается срок и способ такого регулирования. Таким образом, срок проведения регулирования ограничен и может быть контролируемым со стороны должностных лиц природоохранного учреждения, тогда как при открытии охоты, например, на кабана, согласно Правилам охоты заказники будут доступны для охоты девять месяцев в году (установленные сроки охоты с 1 июня – 28 (29) февраля). При открытии охоты на другие виды – сроки охоты будут еще продолжительнее, в таком случае о резерватной функции заказников не приходится говорить.

Из истории образования сети заказников Курганской области (не зная прошлого – не построишь будущего…). «Первые заказники в области появились после выхода Закона  РСФСР от 27 октября 1960 года «Об охране природы в РСФСР», так, в 1961 году был учрежден заказник в Юргамышском районе, в связи с выпуском бобров, для их разведения. Он включал три озера – Боровое, Долгое и Тинное, километром в окружности около каждого из них. На озерах было запрещено производство охоты, рыбной ловли и содержание лодок личного пользования. В том же году были организованы Сафакулевский (на все виды зверей и птиц) и Мокроусовский (по водоплавающей дичи) заказники местного значения. Следующим шагом стало образование в 1963 году Белозерского и Звериноголовского заказников местного значения в целях охраны всех видов зверей и птиц.

В 1967 году в области был организован ряд государственных охотничьих заказников сроком на 3 года. На границах заказников устанавливаются аншлаги, а районным обществам охотников поручалось организовывать охрану, не допуская никакой охоты, кроме добычи ондатры, егеря должны были проводить комплекс биотехнических мероприятий в целях интенсивного размножения полезных птиц и зверей. Спустя четыре года в области действовал уже 21 заказник. При этом функции по охране заказников и проведению биотехнических мероприятий были возложены также на районные общества охотников и рыболовов.

В 1976 году сеть заказников была пересмотрена и решением Курганского облисполкома сохранены с закрытием всех видов охоты только 16 комплексных государственных заказников областного значения.

После выхода типового положения о государственных зоологических заказниках, утвержденного Постановлением Госплана СССР и ГНКТ (от 27.04.1981 г. №77/106), в 1983 году Решением Областного Совета народных депутатов утверждаются положения о 15 государственных зоологических (охотничьих) заказниках областного значения, в которых уже содержится режим особой охраны, в том числе запрет охоты. Функции по охране, контролю и проведению биотехнических мероприятий были возложены на Областное управление охотничье – промыслового хозяйства Курганской области.

В середине 90-х годов с изданием Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» государственным зоологическим (охотничьим) заказникам присваивается статус ООПТ – государственные природные заказники регионального значения, режим их сохраняется. В современную сеть заказников регионального значения входят 16 зоологических и 2 ландшафтных государственных природных заказников.» (из рукописи А.Н. Мурзина «Охотничье хозяйство Курганской области).

2) Исторически сложилось, что в Курганской области заказники выполняли и продолжают выполнять функции сохранения, воспроизводства и восстановления основных охотничьих видов путем уменьшения опосредованного негативного влияния охоты на их популяции. В подтверждение данного высказывания не могу не привести слова, Владимира Михайловича Глушкова из статьи «Страсти по «бумажным» лосям», которые очень точно дают представление о ценности закрытых для охоты территорий в сохранении репродукционного ядра популяций диких животных: «На пути миграции или при активной охоте он (лось) постоянно перемещается и подвергается большому риску встречи с охотником. Но замечено, что эти животные прекрасно помнят места расположения безопасных участков и после гона, еще по черной тропе уходят туда. Сброшенные рога указывают на то, что крупные взрослые особи уже к середине ноября приходят на эти территории. Представьте себе: в некоторых местах зимняя плотность населения лося может превышать летнюю в 10 раз!... Лось идет на охраняемую территорию. А там все съедено, как в европейском лесу. Даже остается ярус выедания, как после половодья. Звери четко определяют границу охраняемой территории. И слабеют зимой, и гибнут там в многоснежье и наст, особенно старые быки. Но все равно идут прятаться от человека…».

Многие специалисты охотничьего хозяйства утверждают, что определенную положительную роль в увеличении численности копытных на рубеже 1980 – 1990-х годов, в частности косули сибирской, сыграли 16 действующих на тот момент заказников. На сегодняшний день «заказные» территории также имеют большое значение в сохранении охотничьих видов животных, а также редких и находящихся на грани исчезновения.

В заключение – несколько слов о природопользовании на ООПТ…

Небольшая ремарка в части уровня браконьерства на ООПТ: на территории Свердловской области в 11 зоологических охотничьих заказниках из действующих 54 (!) заказников областного значения разрешено добывание некоторых охотничьих ресурсов в целях любительской и спортивной охоты, при этом уровень браконьерства на их территориях остается высоким…

Соглашусь, что заказник – это не заповедник. Действительно, все заказники в Курганской области образованы без изменения целевого назначения земель, без выделения земельных участков и изъятия их из хозяйственного использования, оборота у собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земель. Земли в границах ООПТ используются в соответствии с их целевым назначением, но с соблюдением установленного особого правового режима. С появлением нового Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ на территориях государственных природных заказников действуют различные природопользователи. В связи с этим наиболее актуальными сегодня являются вопросы осуществления эффективного надзора за обеспечением режима особой охраны ООПТ.