Одним из древнейших видов деятельности человека является охота. Это особый вид пользования животным миром, направленный на использование возобновляемых природных ресурсов – охотничьих ресурсов.
Фото Н.Лопана
Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте) [9] определил охоту, как деятельность, связанную с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой.
Несмотря на естественную возобновляемость животных, отнесенных вышеуказанным законом к охотничьим ресурсам, которые, в свою очередь, являются государственной собственностью, их использование должно быть неистощительным, рациональным и эффективным. Для этого со стороны государства, как собственника этих ресурсов, должны быть определены соответствующие нормативы и нормы использования охотничьих ресурсов, правила их использования, которые должны исполняться всеми лицами, как причастными к использованию и воспроизводству охотничьих ресурсов, так и теми, чья хозяйственная деятельность влияет на их жизнедеятельность.
Оценка деятельности всех вышеуказанных участников отношений является функцией специально уполномоченных государственных органов, ориентированных на осуществление государственного контроля.
Федеральный государственный охотничий контроль (надзор) (далее – государственный надзор) осуществляется, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного надзора в пределах их компетенции (далее – орган надзора).
Предметом государственного надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
С.В. Семенов и А.В. Чаплинский, анализируя подходы к определению содержания контроля, определяют специфическое содержание функции государственного контроля. Под ним они рассматривают сложную системную функцию, главной целью которой является обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации, направленного на охрану конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, законных интересов граждан, общества и государства, на соблюдение законности и правопорядка в государстве в целом [12].
До 80-90 % всех процессуальных действий должностных лиц органов надзора (далее – инспекторы) ориентировано на государственный надзор за деятельностью, действиями (бездействиями) граждан, осуществляющих охоту.
Действовавший до 30 июня 2021 года Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [8] был ориентирован на защиту прав исключительно юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Деятельность (действия) физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, не были объектом контроля (надзора).
Со вступлением с 1 июля 2021 года в законную силу Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [11] (далее – Закон о государственном надзоре) ориентиром в сфере государственного надзора стала профилактика правонарушений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
С изданием Правительством Российской Федерации постановления от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» [4] с 10 марта 2022 года, фактически, прекратились плановые и внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших охотхозяйственные соглашения, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу Закона об охоте (охотпользователи).
В связи с вышеизложенным федеральный государственный охотничий контроль (надзор) ориентирован в наши дни на граждан, занимающихся охотой и получением продукции охоты для собственного потребления (охотников) законно и незаконно.
К сожалению, приходится констатировать, что в результате изменения законодательства в данной сфере сформировался чрезвычайно высокий уровень бюрократизации процесса фиксации, выявленного должностным лицом (инспектором) нарушения правил охоты соответствующим физическим лицом.
Следует отметить, что до сегодняшнего дня редкие органы надзора приступили к реализации полномочий с соблюдением всех формальностей, предусмотренных законодательством о государственном надзоре, в том числе к утверждению не менее шести форм процессуальных документов.
Так, согласно статье 16 Закона о государственном надзоре объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее – объект контроля) являются:
1) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);
2) результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования.
Обязательные требования, согласно преамбуле Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [10] – это правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
На первый взгляд существо понятия «обязательные требования» касается именно сферы предпринимательской и иной экономической деятельности, и ни в коем случае не касается граждан, занимающихся, в буквальном смысле, поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой (охотникам). К обязательным требованиям в сфере охоты теперь относятся требования правил охоты и ограничений охоты, вводимых субъектами Российской Федерации и др.
Однако, законодатель, как указано выше, признал объектом контроля деятельность, действия (бездействие) граждан, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам, осуществляющим деятельность, действия (бездействие).
Согласно статье 31 Закона о государственном надзоре установлено, что под гражданами понимаются физические лица – граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность (индивидуальные предприниматели). Граждане, не осуществляющие предпринимательской деятельности, признаются контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля в соответствии со статьей 16 настоящего Федерального закона, за исключением жилых помещений, если иное регулирование в отношении жилых помещений не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.
Согласно Положению о федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года № 1065 (ред. от 09.03.2023) [2], объектами государственного надзора являются деятельность контролируемых лиц в сфере охотничьего хозяйства, а также охотничье угодье или иная территория, являющаяся средой обитания охотничьих ресурсов.
Сомнения в верности отнесения охотника к контролируемому лицу вызывают положения статьи 31 Закона о государственном надзоре и пункта 7 Положения о федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре), согласно которому «Объектами государственного надзора являются деятельность контролируемых лиц в сфере охотничьего хозяйства, а также охотничье угодье или иная территория, являющаяся средой обитания охотничьих ресурсов».
Приведенные ниже выводы говорят об отсутствии оснований для признания охотника контролируемым лицом:
- охотник не осуществляет предпринимательскую и иную экономическую деятельность, связанную с охотой и сохранением охотничьих ресурсов;
- охотник не владеет объектами контроля – охотничьими угодьями;
- охотник юридически не пользуется охотничьими угодьями по аналогии с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 7, ст. 27 Закона об охоте. Охотник пребывает в охотничьих угодьях в целях охоты.
Соответственно требования правил охоты и ограничений охоты, вводимых субъектами Российской Федерации – не могут быть «обязательными требованиями» для охотника в понимании Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
Положение о федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре) в совокупности с требованиями Закона о государственном надзоре предусматривают, что в рамках осуществления государственного надзора при взаимодействии с контролируемым лицом могут проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка.
Инспекционный визит, рейдовый осмотр, выездная проверка – контрольные (надзорные) мероприятия, которые проводятся лишь после согласования с органами прокуратуры. Основания для согласования таких контрольных (надзорных) мероприятий в органах прокуратуры в отношении охотников, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336, фактически, не возникают.
Инициация документарной проверки в отношении охотников, практически, невозможна.
С 17 марта 2023 года вступили в законную силу изменения, внесенные в Положение о федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре) постановлением Правительства Российской Федерации от 09.03.2023 № 368 [5]. Важнейшим изменением является то, что с этого дня государственный надзор может осуществляться в рамках постоянного рейда.
Территориями (акваториями) осуществления постоянного рейда являются охотничьи угодья и иные территории, являющиеся средой обитания охотничьих ресурсов, в соответствии с решением надзорного органа.
Постоянный рейд осуществляется в отношении транспортных средств, деятельности и действий граждан на территории постоянного рейда.
При осуществлении постоянного рейда могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: осмотр; досмотр; опрос; истребование документов, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в транспортном средстве или у гражданина.
Следуя буквальному исполнению вышеуказанного положения, инспектор обязан при встрече с охотником предъявить ему служебное удостоверение и, в случае установления в его действиях хотя бы одного признака, указывающего на нарушение последним Правил охоты, утвержденных приказом Минприроды России от 24.07.2020 № 477 (Правила охоты) [7], или ограничений охоты, вводимых субъектами Российской Федерации, совершить нижеследующие контрольные (надзорные) действия:
1) вручить охотнику требование о предъявлении последним документов, указанных в пункте 5.2 Правил охоты, а также документов, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в транспортном средстве, на ином производственном объекте или
у контролируемого лица;
2) визуально обследовать оружие, орудия охоты, транспортное средство и продукцию охоты и по результатам составить протокол осмотра;
3) визуально обследовать оружие, орудия охоты, транспортное средство и продукцию охоты со вскрытием транспортного средства, упаковки, в которой хранится продукция охоты и по результатам составить протокол досмотра;
4) получить устную информацию, имеющую значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, от контролируемого лица или его представителя и иных лиц, располагающих такой информацией, и по результатам составить протокол опроса.
С 25 июля 2022 года вступила в законную силу редакция части 3.1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [1] (в ред. от 14.07.2022 № 290-ФЗ), согласно которой дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.
Таким образом, составление протокола об административном правонарушении в отношении охотника возможно только после совершения инспектором контрольного (надзорного) действия, совершенного в рамках постоянного рейда, и оформлении соответствующего документа (протокола, требования), а также после составления акта о результатах постоянного рейда.
Следом в рамках статей 27.7, 27.9 КоАП РФ может потребоваться оформление протокола личного досмотра, досмотра вещей и документов, находящихся при физическом лице, протокола досмотра транспортного средства, а при необходимости изъятия вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства – соответствующего протокола в рамках статьи 27.10 КоАП РФ.
На все эти действия потратиться не менее 1 часа на одного охотника.
При этом пунктом 41 Положения о федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре) предусмотрено, что при осуществлении постоянного рейда время взаимодействия государственного охотничьего инспектора с одним гражданином не может составлять более 30 минут (в данный период времени не включается оформление акта контрольного (надзорного) мероприятия).
При ответственном отношении инспектора к порядку государственного контроля (надзора), при оформлении им всех документов, предусмотренных, в первую очередь Законом о государственного надзоре, могут возникнуть конфликтные ситуации с контролируемыми лицами в связи таким длительным задержанием их на месте происшествия.
С другой стороны могут возникнуть предпосылки к формальному исполнению своих должностных обязанностей государственными охотничьими инспекторами, которые выльются к вынужденному оформлению, в первую очередь, акта и протоколов контрольных (надзорных) действий позже, уже в кабинете, задним числом, чтобы к оформленным материалам не было претензий со стороны руководства, прокуратуры или Росприроднадзора.
Примечательно, что законодательство о государственном контроле (надзоре) не предусматривает вручение контролируемому лицу копий акта контрольного (надзорного) мероприятия и копий протоколов совершенных в отношении него контрольных (надзорных) действий.
Не оформление инспектором протоколов контрольных (надзорных) действий, не составление им акта о результатах постоянного рейда – могут послужить поводом для прекращения дела об административном правонарушении в связи с нарушением инспектором требований части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ.
Обращает на себя внимание то, что надзор, например, за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, инспекторы которого, также, как и государственные охотничьи инспекторы, работают со значительным количеством физических лиц, непосредственно оценивают соблюдение последними требований правил дорожного движения, и эти инспекторы не обременены оформлением на месте остановки транспортного средства составлением акта контрольного (надзорного) мероприятия и протоколов контрольных (надзорных) действий.
Тем не менее, деятельность и действия инспекторов безопасности дорожного движения, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения…» [3] и соответствующим Административным регламентом, утвержденным приказом МВД России от 23.08.2017 № 664 [6], сохранили порядок выявления и фиксации нарушений обязательных требований физическими лицами, без оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия и протоколов совершенных контрольных (надзорных) действий.
Напрашиваются сами собой следующие предложения по организации государственного надзора за деятельностью физических лиц (охотников), не осуществляющих предпринимательскую деятельность, а также не владеющих и не пользующихся производственными объектами:
1) установить специальный порядок государственного надзора в отношении физических лиц (охотников);
2) вернуться к схеме возбуждения дела об административном правонарушении в отношении физического лица (охотника), ранее предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, до внесения в последний изменений Федеральным законом от 14.07.2022 № 290-ФЗ.
Список используемой литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1065 «О федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре)»
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации»
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 9.03.2023 № 368 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части совершенствования осуществления федерального государственного охотничьего контроля (надзора)»
6. Приказ МВД России от 23.08.2017 № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения»
7. Приказ Минприроды России от 24.07.2020 № 477 «Об утверждении правил охоты»
8. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
9. Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
10. Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»
11. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
12. Семенов С.В., Чаплинский А.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 4. С. 118–135
06 июля 2023 года
Сообщений: 10