В настоящее время на федеральном портале проектов нормативных правовых актов продолжается публичное обсуждение вопроса о целесообразности разработки проекта приказа Минприроды России "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения" (http://regulation.gov.ru/p/84247) (далее по тексту- Проект). Завершается данная процедура 12.10.2018. Из числа регулярно проводимых в охотничьем хозяйстве видов учетных работ именно зимний маршрутный учет (ЗМУ) охватывает большую часть видов обитающих животных. И именно его результаты фактически используются в качестве основного обоснования заявок на квоты добычи лимитируемых видов животных в большей части регионов страны. Таким образом, переоценить степень значимости обсуждаемого Проекта для охотничьего хозяйства представляется сложным. Ведь именно способность организаций и учреждений, действующих в охотхозяйственной сфере, обеспечить рациональное использование охотничьих ресурсов трансформирует охоту из примитивного добывания диких животных человеком в хозяйственную деятельность и эффективный природоохранный механизм (Юдин и др., 2018). А без предварительного корректного учета охотничьих ресурсов последующее рациональное их использование попросту невозможно.
Фото: Николай Лопан
Рабочие обсуждения вопросов ЗМУ, а точнее действующих «Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета», утвержденных приказом Минприроды России от 11 января 2012 г. N 1 (далее по тексту – Указания-12) с коллегами показывают отсутствие единообразия мнений. В силу личного профессионального опыта, как правило, каждый видит в Указаниях-12 какие-то соответствующие именно его опыту и представлениям недостатки и изъяны. Соответственно – у каждого индивидуальное видение причин, по которым Указания-12 нуждаются в корректировке и индивидуальные же предложения по устранению этих причин. Единственное, в чем солидарны участники обсуждений – это то, что Указания-12, мягко выражаясь, далеки от совершенства. Поскольку в силу сложившихся обстоятельств с 2016 года по настоящее время мне случилось «с головой окунуться в учетную тематику», то, естественно, и у меня есть сформировавшееся мнение как по вопросу Указаниий-12, так и по вопросу целесообразности разработки обсуждаемого Проекта. Попытаюсь изложить и аргументировать это мнение предельно кратко.
О методических «перекосах» Указаний-12 исчерпывающим образом сформулировано в опубликованных, в частности на сайте ассоциации «Росохотрыболовсоюз», экспертных заключениях (http://rors.ru/new/ob-ekspertnyx-zaklyucheniyax-v-otnoshenii-zimnego-marshrutnogo-ucheta-2/). Однако не только из этих заключений очевидно явное несоответствие Указаний-12 научной основе методики ЗМУ. Подтверждается данное несоответствие и исследователями вопросов учетной тематики. Например, в настоящее время в Ленинградской области для расчета плотности населения и численности лося применяется установленное в приказном порядке значение пересчетного коэффициента ЗМУ (ПК) 0,54. Исходя из этого значения осуществляется расчет квот добычи лосей в подавляющем большинстве хозяйств области. Однако в процессе проведения исследований с применением метода многодневного оклада в период с 2014 по 2017 г.г. установлено, что фактическое среднее значение ПК на самом деле колебалось в зависимости от погодно-климатических условий конкретного года и для разных исследуемых территорий от 0,99 до 1,74 (Скуматов и др., 2017). Результаты данных исследований коррелируют и с данными исследований многолетней давности о средней длине суточного хода лосей в Ленинградской области. Так, исполнителями высокой квалификации было установлено, что в период с 1963 по 1966 средняя длина суточного хода лося в Ленинградской области во второй половине зимы составляла 1287 м. (Тимофеева, 1974). Среднее значение ПК для лося при этой установленной средней длине суточного хода должно колебаться около показателя 1,23. Аналогичные выводы сделаны и по результатам исследований, проведенных в Кировской области, где дополнительно установлена и некорректность утвержденного в приказном порядке ПК для куницы (Скуматов и др., 2017). Есть все основания полагать, что по другим субъектам РФ, а также в отношении прочих видов охотничьих животных картина аналогична.
Если бы это была просто детская игра в числа... Однако, к сожалению, «взрослые игры» сотрудников Минприроды России в числа с пересчетными коэффициентами ЗМУ вовсе небезобидны. Вот некоторые из вытекающих негативных последствий:
- Системная фальсификация данных государственного мониторинга и охотхозяйственного реестра как о численности охотничьих ресурсов, так и о добыче отдельных лимитируемых видов;
- Системная демотивация инвестиционной активности в сфере охотничьего хозяйства;
- Системная дискриминация профессионального ресурса в охотничьем (и не только) сообществе;
- Нанесение ущерба среде обитания охотничьих ресурсов на территориях, где охотпользователи эффективно осуществляют деятельность по охране и воспроизводству охотничьих ресурсов, чем обеспечивают высокую плотность населения последних;
- Необоснованные экономические потери эффективно работающих охотпользователей;
- Бюджетные потери Государства в результате необеспечения рационального использования охотничьих ресурсов;
- Стимулирование браконьерства;
- Формирование недоверия к деятельности уполномоченных органов государственной власти со стороны хозяйствующих субъектов.
Принцип «нет худа без добра» работает в том плане, что сложившаяся патологическая ситуация с Указаниями-12 мотивирует прогрессивных исследователей к разработке новых, инновационных методов учета. И уже существуют состоявшиеся тому примеры. Однако последнее не компенсирует общую в целом негативную картину.
На фоне вышеизложенного нет никакого смысла обсуждать имеющие место быть менее значимые «детальные» недостатки Указаний-12. Исходя из сказанного очевидно, что они (Указания-12) безусловно нуждаются в глубоком реформировании в целях приведения их в соответствие с научной основой метода ЗМУ.
Вот только возникает вопрос: а подобными ли соображениями руководствуются разработчики Проекта? Чтобы понять ответ на этот вопрос предлагаю с вниманием отнестись к содержанию опубликованного на портале «уведомления о начале разработки».
Краткое изложение целей регулирования сформулировано следующим образом: «облегчить уполномоченным органам субъектов Российской Федерации осуществление государственного мониторинга численности охотничьих ресурсов, разрешить противоречия в организации и проведении ЗМУ, в оценках численности, полученных уполномоченными органами субъектов Российской Федерации и охотпользователями, снизить трудоемкость метода и расчета численности охотничьих ресурсов для установления лимитов и квот их добычи».
- Формулировка «разрешить противоречия в организации и проведении ЗМУ» (по контексту следует понимать, что между региональными госорганами и охотпользователями) на первый взгляд не только безобидна, но и конструктивна. Вопрос состоит в том, что следует считать противоречием. В качестве примера приведу цитату из письма Минприроды России от 14.08.2018 № 16-47/20926 «Об авиаучетных работах на территории ООО «Яблоновское охотхозяйство» Приозерского района Ленинградской области» (https://yadi.sk/i/ECIRgZOTSEyhXA): «Минприроды России … с учетом письма Комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Ленинградской области …, содержащего просьбу об оказании помощи в разрешении спорных вопросов по установлению квот добычи лося …, включило в Планы … Контрольный учет численности охотничьих ресурсов с помощью беспилотных летательных аппаратов…».
В рамках настоящего обсуждения не стоит задача комментировать «инновации» сотрудников Минприроды по вопросу использования ими результатов авиаучета в условиях преобладания сомкнутых хвойных насаждений в качестве «контрольных» по отношению к результатам учета наземного. Или вопроса о допустимости применения результатов учёта по методике, проходящей апробацию, в качестве контрольных по отношению к результатам, полученным посредством применения принятых методик учета. Это темы для отдельных обсуждений. В контексте рассматриваемого вопроса имеет значение то, что и авторы письма, и разработчики Проекта – по существу одни и те же должностные лица Минприроды. А именно - сотрудники подразделения, руководимого непосредственно г-ном Филатовым А.А. И что «противоречями» («спорными вопросами») в данном конкретном случае они называют ситуацию, в которой на самом деле противоречий не существует. Имеет место или соблюдение законодательства участниками правоотношений в сфере учетов, государственного мониторинга и планирования добычи охотничьих ресурсов, или его несоблюдение. Из средств массовой информации можно судить о наличии аналогичных «противоречий» и в других регионах. Например – в Тверской области (https://www.ohotniki.ru/hunting/societys/societys/article/2017/09/25/649339-pravovoy-bespredel-v-tverskoy-oblasti.html; http://www.karavan.tver.ru/gazeta/14911; https://www.ohotniki.ru/hunting/societys/societys/article/2017/11/29/649861-tverskaya-oblast-ohotniki-nadeyutsya-na-spravedlivost.html).
Когда законодательство нарушается охопользователем (например – фальсифицируются исходные данные учета), следует быстрое привлечение его к ответственности. И это правильно. Когда же законодательство нарушает должностное лицо госоргана, на практике следует многолетняя судебная тяжба с невнятной перспективой. И это проблема. Логичной, справедливой, соответствующей интересам общего дела (достижение стратегических целей развития охотничьего хозяйства) была бы организация вопроса, при которой привлечение к заслуженной ответственности нарушающего законодательство должностного лица госоргана следовало бы неотвратимо и адекватно быстро.
В рассматриваемом же случае (обсуждение и принятие Проекта), как логично вытекает из вышесказанного, видимо предполагается корректировать законодательство (указания по ЗМУ) в интересах поддержки произвольных действий отдельных должностных лиц органов государственной власти.
- Заявленная цель «облегчить уполномоченным органам субъектов … осуществление государственного мониторинга …» сама по себе тоже выглядит конструктивно. Но из общего контекста следует, что ее достижение предполагается осуществить через устранение несуществующих противоречий между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами посредством внесения в законодательство изменений в интересах поддержки произвольных действий должностных лиц органов государственной власти (о чем уже подробно аргументировано выше по тексту). Это обстоятельство не только смущает, но и серьезно настораживает…
- Разработчиками проекта ложно указано, что могут иметь место разные оценки численности охотничьих ресурсов уполномоченными госорганами регионов и охотпользователями. По совокупности норм Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, утвержденного приказом Минприроды России от 22.12.2011 № 963 и Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных, утверждённого приказом Минприроды России от 06.09.2010 № 344, единственными легитимными мониторинговыми данными о численности охотничьих ресурсов на закрепленной территории являются данные, полученные охотпользователем этой территории посредством применения принятых методик учета. И если последний провел учетные работы с применением принятой методики, не был уличен в фальсификации исходных данных учета, то у уполномоченного органа субъекта просто не может быть никаких иных данных о численности охотничьих ресурсов по данной территории кроме тех, что представлены ему самим охотпользователем.
- Заявленная цель «снизить трудоемкость метода» заведомо иллюзорна, поскольку для установления корректных значений пересчетных коэффициэнтов неизбежно требуются дополнительные трудозатраты.
- Формулировка «для установления лимитов» вызывает недоумение. Каждый образованный профильный специалист знает, что лимит не устанавливается органом государственной власти, а арифметически рассчитывается, как сумма квот.
Аргументация, приведенная в разделах «обоснование необходимости подготовки проекта нормативного правового акта» и «краткое описание проблемы» несодержательна. Видимо ее назначение – несколько завуалировать достаточно откровенно изложенные в «целях» намерения.
Таким образом:
- По мнению автора настоящего обсуждения разрабатываемый Проект, исходя из задекларированных целей и задач, на самом деле не призван решить никаких в действительности имеющих место быть реальных проблем. Напротив, очевидно предполагается искусственно организовать дополнительные проблемы в деятельности хозяйствующих в сфере охотпользования субъектов в вопросе обеспечения рационального использования ими охотничьих ресурсов путем создания несформулированных на данной стадии разработки Проекта административных барьеров.
- Заявленные цели предполагаемого регулирования в реальности не соотноситься с проблемой качественного повышения деятельности по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов.
Исходя из вышеизложенного, автором настоящего обсуждения предлагается следующее:
- Ни в коем случае не выходить на реформирование Указаний-12 в целях, указанных в опубликованном «уведомлении о начале разработки» Проекта. Концептуально и конструктивно пересмотреть видение истинных причин необходимости реформирования Указаний-12 и только после этого приступать к практическим действиям.
- Не забывать в процессе повседневной деятельности о посылах политического руководства страны о недопустимости создания искусственных административных барьеров и очагов избыточного государственного регулирования. О позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указывающего, что задачей правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов является гарантирование – через реализацию природоохранной функции, имеющей всеобщий характер, – соблюдение баланса интересов субъектов охотхозяйственной деятельности, как связанной с воздействием на животный мир и другие природные ресурсы, и интересов человека и общества в целом в обеспечении экологического благополучия (постановления от 25.06.2015 № 17-П, от 30.03.2018 № 14-П).
- В целом при разработке любых методических указаний по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов не забывать, что методика учета – продукт научной, а не административной сферы деятельности. Не обоснованные научно указания по учетам и мониторингу – не более, чем очередной элемент «бюрократической мертверчины», на практике создающий реальные проблемы в деятельности субъектов хозяйственной деятельности.
- Литература:
- Скуматов Д.В., Юдин А.А., Тужаров Е.С., Стрельников Д.П., Оботин С.И., Экономов А.В. О пересчетных коэффициентах зимнего маршрутного учета и действующей системе мониторинга ресурсов охотничьих животных [Электронный ресурс] // Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства: материалы Междунар. науч.-практич. конф., посвящ. 95-летию ВНИИОЗ им проф. Б.М.Житкова.(22-25 мая 2017 г.) ФГБНУ ВНИИОЗ им. проф. Б.М.Житкова.- Киров, 2017. - С. -105-109.
- Тимофеева Е.К. Лось (экология, распространение, хозяйственное значение). Л.: изд-во ЛГУ, 1974. 168 с.
- Юдин А.А , Скуматов Д.В. О дискреции органов государственного управления и рациональном использовании охотничьих ресурсов [Электронный ресурс] // Гуманитарные аспекты охоты и охотничьего хозяйства № 4 (10). Иркутск, 2018. С. 5-13.
Комментариев нет.