Часть первая. В последние годы все больше критики вызывает внедрение и применение методик Зимнего маршрутного учета охотничьих животных (ЗМУ 2001 – 2014 гг.) в качестве метода при осуществлении государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания. В данных обстоятельствах необходимо детально разобраться в законодательных аспектах осуществления мониторинга и учета охотничьих ресурсов.
В соответствии с действующим законодательством государственный мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания представляет собой систему регулярных наблюдений за численностью и распространением охотничьих ресурсов, размещением их в среде обитания, состоянием охотничьих ресурсов и динамикой их изменения по видам; состоянием среды обитания охотничьих ресурсов и охотничьих угодий [3, ст. 36]. Данный вид мониторинга является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) [1, ст. 63.1; 3, ст. 36].
Осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, - это переданное полномочие Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов органам государственной власти субъектов Российской Федерации [3, ст. 33]. При этом законодательно закреплено, что средства на осуществление данного полномочия носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели [3, ч. 6 ст. 33]. Порядок осуществления мониторинга установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а именно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации [4, 5].
Наряду с понятием «государственный мониторинг» в действующем законодательстве существует понятие «государственный учет объектов животного мира». Так, согласно Федеральному закону «О животном мире» государственный учет объектов животного мира и их использования осуществляется специально уполномоченными государственными органами в соответствии с разграничением полномочий в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания [2, аб. 3 ст. 14].
Понятие «ежегодный учет используемых объектов животного мира» тем же федеральным законом применяется только в отношении пользователей животным миром. Именно пользователи животным миром обязаны ежегодно проводить учет используемых ими объектов животного мира и объемов их изъятия и представлять полученные данные в соответствующий специально уполномоченный государственный орган [2, аб. 4 ст. 14]. Иными словами, охотпользователи, как пользователи определенными объектами животного мира, а именно охотничьими ресурсами, обязаны осуществлять их ежегодный учет собственными силами и за свой счет и предоставлять полученные данные в государственный орган. Таким образом, к государственному учету пользователи отношения не имеют. В связи с этим учет используемых охотничьих ресурсов они вправе проводить по любой из существующих методик.
В Федеральном законе «Об охоте» понятия «учет» и «государственный учет» отсутствуют. Данная правовая коллизия норм, устанавливающих одни и те же общественные отношения, регулируется общими принципами права: применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы [7]. Таким образом, согласно отраслевому закону «Об охоте» осуществление государственного учета охотничьих ресурсов не является полномочием органов государственной власти Российской Федерации, а также переданным полномочием субъектов Российской Федерации в области охоты [3, ст. 32 и 33]. Субъект Российской Федерации правомочен осуществлять только мониторинг охотничьих ресурсов (не учет охотничьих ресурсов) по обязательным для исполнения методическим указаниям по осуществлению мониторинга, используя для этого субвенции, которые носят целевой характер и могут быть использованы только на мониторинг [8].
В разрез действующему законодательству в целях осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания Минприроды России принят приказ [6], в котором совмещены понятия мониторинга и одного из многочисленных методов учета – зимнего маршрутного учета. Таким образом, осуществление государственного мониторинга вместо наблюдений за численностью [3, ст. 36] стало способом определения, подсчета численности, причем методом только одного учета – зимнего [8]. Кроме того, осуществление сбора сведений о численности и состоянии охотничьих ресурсов методом ЗМУ возложено на охотпользователей и лицензиатов [5, п. 7.2.2]. Порядок оформления людей на работу в качестве учетчика не установлен, что дает основание рассматривать процедуру подбора как личную договоренность, не имеющую юридической силы, и не предусматривающую, в случае ее несоблюдения, правовой ответственности. Следовательно, состав исполнителей учетных работ не гарантирует добросовестного, полного и качественного выполнения работ.
Кроме того, на сегодняшний день проблемы учетов хорошо изучены, теоретически и практически обоснованы. Можно утверждать, что используемые в настоящее время методики учета ресурсов охотничьих животных, разработанные в начале и средине ХХ века, уже не отвечают требованиям современной науки и практики [11]. Метод ЗМУ не всегда согласуются с особенностями биологии животных [9], а любительская форма организации учетов охотпользователями, применяемая в настоящее время, создает множество различных погрешностей. В результате таких учётов возникает целый ряд систематических и субъективных ошибок в оценках численности, искажающих представление о реальном состоянии ресурсов и влекущих за собой ошибки в практическом управлении популяциями, в т.ч. в квотировании добычи [9, 10].
В связи с этим необходимо обратить самое серьёзное внимание на формирование современной системы мониторинга ресурсов охотничьих животных в России, основанную на системно-управляемом мониторинге, с компьютерным обеспечением обработки, представления и хранения информации. Внедрение этой системы позволит перейти к настоящему государственному мониторингу, которого в настоящее время нет. Существующая практика ЗМУ - это делегирование государственной функции охотпользователям, без соответствующего законодательного, научного и финансового обеспечения.
Часть вторая. 24 марта 2015 года. Прошло время и данную статью хотелось бы дополнить… В соответствии с действующим законодательством государственный мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания представляет собой одну из подсистем в единой системе государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) [1]. До недавнего времени Федеральный закон от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[1] содержал понятие мониторинг окружающей среды (который включал государственный мониторинг и мониторинг, который проводит сам субъект хозяйственной деятельности, природопользователь). Однако в настоящее время он содержит нормы, посвященные лишь государственному экологическому мониторингу, под которым понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, наблюдения за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. Но, ряд отраслевых законов всё же содержат нормы, обязывающие хозяйствующих и иных субъектов осуществлять те или иные мероприятия по наблюдению за состоянием отдельных компонентов природной среды, что позволяет применить к ним обобщенное понятие – производственный (локальный) мониторинг. Данное понятие законодательством не определено. Так, например, установлено требование, для правообладателей водных объектов, согласно которому собственники водных объектов и водопользователи обязаны проводить наблюдения за водными объектами (их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами [2]. Другим подзаконным актом предусматривается обязанность ведения объектного (локального) мониторинга состояния недр для недропользователей и иных субъектов хозяйственной деятельности, влияющие на состояние недр. Условия, объемы и виды мониторинга определяются в процессе получения участков недр в недропользование [3].
Наконец, согласно ст. 14 Федерального закона «О животном мире» [4] пользователи животным миром обязаны ежегодно проводить учет используемых ими объектов животного мира и объемов их изъятия. Таким образом, локальный мониторинг (производственный) осуществляется самим хозяйствующий субъектом для самоконтроля, скорее для оценки эффективности природоохранных или компенсационных мероприятий, корректировки ущербов, природоохранных капиталовложений, при этом системы мониторинга создаются за счет средств самого субъекта, который обеспечивает их регламентное функционирование. Применительно к охотпользованию: по данным проведенного учета охотпользователь определяет эффективность своих охранных, биотехнических мероприятий в охотугодье. В отличие от локального мониторинга государственный мониторинг осуществляется органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ в соответствии с их компетенцией посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках единой системы государственного экологического мониторинга.
Применительно к осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания можно отметить следующее. Мониторинг должен выполняться в соответствии с научно обоснованной Программой государственного мониторинга для каждого субъекта РФ. Организация самих же работ должна осуществляться силами специально уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ путем привлеченных в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ [5] научно-исследовательских организаций, имеющих в своем штате соответствующих специалистов. Учитывая объемы выделяемых субвенций федерального бюджета на осуществление данных переданных полномочий РФ субъектам РФ, возникает закономерный вопрос: как провести высоко затратные учеты на таких обширных территориях? Данную задачу можно решить различными способами. Прежде всего, определить периодичность проведения мониторинговых работ, также как методы учета в Программе мониторинга, например, не реже одного раза в три года.
Достаточно интересной мне показалась статья В.К. Мельникова, Е.Б. Сергеева «Применение модельных районов для анализа динамики численности лисицы на территории Кировской области» [6]. Авторы предлагают в целях снижения затрат на учетные работы проводить их на модельных районах, по изменению численности в которых можно судить о динамике их в целом на всей территории субъекта. Синхронность динамики численности в области и модельном районе определяется, путем вычисления коэффициента корреляции, значение которого свидетельствует о сильной связи. Определив, таким образом, модельные районы, проводится в их границах учет, полученный результат экстраполируется на всю территорию области. Для этого используется пересчетный коэффициент. Можно применить и другой способ экстраполяции, например, через расчет показателя плотности населения животных для его применения для всей области в целом. Любой из вариантов экстраполяции, как утверждают авторы, позволит получить данные о численности с минимальными затратами.
Отдельно хочется отметить, что основными задачами, которые решает единая государственная система экологического мониторинга, являются не только обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды, что предусмотрено, например, ст. 63 Федерального закона "Об охране окружающей среды"[1], но и принятие соответствующих управленческих решений в целях рационального природопользования и охраны окружающей среды. Поэтому логично предусмотреть в Порядке принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов [7] механизм установления квоты добычи охотничьих ресурсов в меньшем объеме, чем объем, определенный заявкой охотпользователя, в случаях: установления снижения численности охотничьих ресурсов по данным государственного мониторинга; в случае неадекватных данных о численности, предоставленных охотпользователем, при сравнении с данными государственного мониторинга.
Список литературы (к первой части):
1. Об охране окружающей среды: Федеральный Закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // Российская газета, 12.01.2002, № 2874.
2. О животном мире: Федеральный Закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995, № 17.
3. Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный Закон от 24 июля 2009 года №209-ФЗ // Российская газета, 28.07.2009, № 4961.
4. Об утверждении порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22 декабря 2011 года №963 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 07.05.2012, №19.
5. Об утверждении порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 6 сентября 2010 года № 344 // Российская газета, 15.10.2010, № 5313.
6. Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 января 2012 г. N 1 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 03.09.2012, №36.
7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5.10.2000 № 199 -О/200 (определение http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision33413.pdf).
8. Арамилева Т.С. Учет или мониторинг? http://ihunter.pro/posts/uchet-jivotnyih/219
9. Глушков В.М. Сколько точно белок в лесу? http://ihunter.pro/posts/uchet-jivotnyih/74
10. Лопан Н.А. ЗМУ и практика. http://ihunter.pro/posts/uchet-jivotnyih/70
11. Наумов П.П. Пути решения проблемы внедрения и применения методик зимнего маршрутного учета охотничьих животных. http://ihunter.pro/posts/uchet-jivotnyih/158
Список литературы (ко второй части):
1. Об охране окружающей среды: Федеральный Закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ // Российская газета, 12.01.2002, № 2874;
2. Об утверждении форм и Порядка представления сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями: Приказ Минприроды России от 06 февраля 2008 г. № 30;
3. Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации: Приказ Минприроды России от 21 мая 2001 г. № 433;
4. О животном мире: Федеральный Закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995, № 17;
5. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный Закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ;
6. Мельников В.К., Сергеев Е.Б. Применение модельных районов для анализа динамики численности лисицы на территории Кировской области Материалы 5-й Международной научно-практической конференции. – М., 2013, с.
7. Об утверждении порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию: приказ Минприроды России от 29.06.2010 № 228.
Комментариев нет.