Согласно статье 40 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного охотничьего надзора (далее – органы государственного надзора), согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляется федеральный государственный охотничий надзор (далее – государственный надзор).
Постановлением от 25.01.2013 № 29 Правительство Российской Федерации утвердило Положение о федеральном государственном охотничьем надзоре. В частности, государственный надзор в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее – охотпользователи) осуществляется посредством:
- проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок с соблюдением требований, установленных статьями 9 - 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на основании плановых (рейдовых) заданий.
Задачами государственного надзора являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, установленных Законом об охоте, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования).
Согласно пункту 13 Административного регламента исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного охотничьего надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 27.06.2012 № 171, результатом исполнения государственной функции является установление факта соблюдения (несоблюдения) юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в том числе правил охоты, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квоты их добычи, нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, за использованием капканов и других устройств, используемых при осуществлении охоты, за оборотом продукции охоты, а также проведения биотехнических и иных мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, а в случае выявления правонарушения – возбуждение и осуществление производства по делу об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
По результатам исполнения государственной функции:
а) составляется акт проверки соблюдения требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов;
б) выдается предписание об устранении нарушений (в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов);
в) возбуждается дело об административном правонарушении (в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем и гражданами требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, если эти нарушения содержат состав административного правонарушения).
Следует отметить, что Закон об охоте и значительная часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, не содержат конкретных проверяемых (осязаемых) параметров обязательных требований. Отсутствует норма в административном законодательстве, предусматривающая ответственность охотпользователей за невыполнение обязательных требований.
1. Часть предусмотренных в настоящее время обязательных требований обтекаемы, не измеряемы (не осязаемы), не сверяемые с какими либо нормативами, параметрами.
Правовые нормы, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должны соответствовать общеправовым требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 №11-П, от 25.02.2004 №4-П, от 20.04.2009 №7-П, от 6.12.2011 №27-П, от 29.06.2012 №16-П и от 22.04.2013 №8-П, от 16.04.2015 №8-П).
Такая неопределенность норм законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов:
- влечет за собой необоснованные претензии контролирующих органов к охотпользователям, судебные и иные разбирательства;
- способствует бездействию охотпользователей в части воспроизводства охотничьих ресурсов;
- создает почву для развития коррупционных проявлений;
- формирует для всех заинтересованных сторон формальный, необязательный подход к исполнению «обязательных требований».
В настоящее время к реальным и проверяемым требованиям следует отнести лишь:
- соблюдение порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов (имеют место факты: выдачи охотпользователями разрешений на добычу охотничьих ресурсов без оформления заявления гражданами о выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов; неполного оформления (заполнения) разрешений на добычу охотничьих ресурсов и корешков к ним (отсутствие необходимых данных, например об охотничьем билете, о месте охоты) и т.п.);
- соблюдение утвержденных квот добычи охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитом их добычи (имеют место факты выдачи разрешений на добычу копытных животных сверх квоты, утвержденной для конкретного охотничьего хозяйства);
- соблюдение утвержденных норм добычи охотничьих ресурсов (в случае утверждения таковых органом исполнительной власти субъекта РФ);
- соблюдение порядка осуществления производственного охотничьего контроля (могут быть выявлены факты: отсутствия плана мероприятий; отсутствие регистрации актов о наличии признаков административных правонарушений и преступлений; направление акта о наличии признаков административного правонарушения с нарушением установленного срока (2 дня); оформление такого акта без уведомления об этом лица, в действиях которого были усмотрены признаки административных правонарушений и преступлений; не вручение (не направление) данному лицу копии акта и т.д.);
- правильность обозначения на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов (если такие зоны созданы). И на этом все …
Аналитика состояния контроля исполнения охотпользователями обязательных требований прилагается (приложение).
2. Специалистам охотничьего хозяйства понятно, что весь комплекс мероприятий, например, по воспроизводству объектов животного мира, должен быть сконцентрирован и описан во внутрихозяйственном охотустройстве. Для этого статус проекта внутрихозяйственного охотустройства должен быть соответствующим. Этот проект должен быть документом, на который можно было бы ссылаться, на основании которого охотпользователь мог бы защищаться, который бы был основой для последующих заявлений и требований перед государственными органами, ведомствами.
Следовало бы полагать, что в схеме использования и охраны охотничьего угодья должны быть определены, в том числе, обязательные требования для конкретного охотпользователя.
В настоящее время:
- схема использования и охраны охотничьего угодья – это свод рекомендаций некой околонаучной, чаще, не имеющей к науке никакого отношения организации или неким лицом, обладающим набором информации, имеющим доступ к материалам и статистическим данным специально уполномоченного органа власти субъекта Российской Федерации. В ряде случаев данные рекомендации не содержат конкретики для данного охотничьего хозяйства;
- схемы разрабатываются, как «пирожки», на основе «болванки», в которой меняются лишь: наименование устраиваемого охотпользователя, площади категорий охотничьих угодий, сведения о физико-географических данных, населении и т.п.;
- пунктом 3 Порядка организации внутрихозяйственного охотустройства, утвержденного приказом Минприроды России от 23.12.2010 № 559, предусмотрено, что документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования и охраны охотничьего угодья, определяющая мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры. Являются ли данные мероприятия обязательными требованиями законодательства об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, предусмотренными Федеральным законом № 294-ФЗ, не известно;
- отсутствуют требования к организациям, лицам, осуществляющим внутрихозяйственное охотустройство (не требуются какая-либо аттестация, лицензирование и т.п.);
- законодательством об охоте не предусмотрен срок, в течение которого у охотпользователя после заключения охотхозяйственного соглашения возникает обязанность проведения внутрихозяйственного охотустройства;
- схема использования и охраны охотничьего угодья ни с каким-либо государственным органом не согласуется, не проходит никакой экспертизы, ни кем не утверждается;
- законодательством об охоте не определен срок, в течение которого действует схема использования и охраны охотничьего угодья;
- не ясно, можно ли осуществлять деятельность в области охотничьего хозяйства при отсутствии схемы использования и охраны охотничьего угодья.
При проверке контролирующим органом охотпользователя невозможно опираться на рекомендации, изложенные в схеме использования и охраны охотничьего угодья, делая выводы о том, что проверяемым охотпользователем, например:
- не произведен расчет пропускной способности охотничьих угодий хозяйства, разрешения выдаются без учета пропускной способности охотничьих угодий т т.д.;
- в штате охотничьего хозяйства числятся директор и один егерь (в каком количестве и нужны ли вообще штатные работники, либо достаточно сезонных (на осень и зиму для организации охот));
- не выполняются (не в полном объеме) биотехнические мероприятия, предусмотренные проектом внутрихозяйственного охотустройства (если таковой есть);
- не осуществляется подкормка кабанов в период глубокоснежья (должна ли вообще осуществляться);
- не заготавливаются для подкормки оленей корма, какие, в каком объеме (должны ли такие корма заготавливаться);
- отсутствует минеральная подкормка копытных животных и зайцев (должна ли вообще осуществляться);
- не высеваются кормовые поля для подкормки копытных животных, медведя (должны ли высеваться, в каком объеме, какими культурами);
- нет егерского кордона (есть ли необходимость), отсутствует вольер для содержания охотничьих животных (есть ли необходимость);
- отсутствует служебное помещение, необходимое для приема охотников с необходимой информацией о порядке, сроках и ценах на охоту (обязан ли охотпользователь вообще принимать охотников и организовывать охоту);
- отсутствует служебный транспорт, необходимый для осуществления охотхозяйственных мероприятий, производственного охотничьего контроля (обязан ли охотпользователь вообще иметь служебный(арендуемый) транспорт) и т.д.
3. Отсутствие специальной нормы в административном законодательстве, предусматривающей ответственность охотпользователей за невыполнение ими обязательных требований, вынуждает должностных лиц возбуждать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частью 3 статьи 8.37 КоАП РФ «Нарушение правил пользования объектами животного мира, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 -2 настоящей статьи».
В судебных инстанциях часто встает вопрос, какие именно правила пользования объектами животного мира (за исключением правил охоты и правил, регламентирующих рыболовство) нарушил охотпользователь? В большинстве случаев представители государственных органов, осуществляющих государственный надзор, за счет своего «красноречия» убеждают судебные инстанции в том, что Порядок оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, Требования к содержанию документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, Нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов – это и есть правила пользования объектами животного мира (за исключением правил охоты и правил, регламентирующих рыболовство), которые охотпользователь обязан соблюдать при осуществлении деятельности в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
4. Считаю необходимым обратить внимание на тот факт, что плановые (рейдовые) осмотры, являющиеся частью мероприятий по контролю (применительно к области охоты и сохранения охотничьих ресурсов), предусмотренных пунктом 5 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ, формулируется, как действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) по рассмотрению документов (внимание!) юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, обследований охотничьих угодий. Следует предположить, что вышеуказанные действия не распространяются на деятельность граждан, осуществляющих охоту.
Между тем, пунктом 11 Положения о федеральном государственном охотничьем надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25.01.2013 № 29, определено, что при проведении проверок в отношении граждан осуществляются следующие мероприятия:
а) рассмотрение документов, подтверждающих право граждан на добычу охотничьих ресурсов (охотничий билет, разрешение на добычу охотничьих ресурсов, разрешение на хранение и ношение охотничьего оружия, путевка (документ, подтверждающий заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства));
б) осмотр орудий охоты, транспортных средств, собак охотничьих пород и ловчих птиц, используемых при осуществлении охоты, а также анализ и оценка способов охоты, применяемых при осуществлении охоты, проверка сроков охоты на соответствие срокам охоты, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) осмотр отловленных или отстрелянных диких животных, их мяса, пушнины и иной продукции, определяемой в соответствии с Общероссийским классификатором продукции, на соответствие указанным в разрешении на добычу охотничьих ресурсов сведениям;
г) проверка соблюдения правил охоты, утвержденных в соответствии с законодательством Российской Федерации, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квоты их добычи, нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (нормативы численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, нормативы биотехнических мероприятий, нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов, нормы пропускной способности охотничьих угодий), требований по использованию орудий охоты (огнестрельное, пневматическое и холодное клинковое оружие, отнесенное к охотничьему оружию в соответствии с Федеральным законом «Об оружии", боеприпасы, капканы и другие устройства, приборы, оборудование), используемых при осуществлении охоты, а также требований к проведению биотехнических и иных мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания.
В то же время пунктом 11.1 этого же Положения мероприятия по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий проводятся должностными лицами органов государственного надзора (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды) на основании плановых (рейдовых) заданий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора.
Приказом Минприроды России от 22.04.2015 № 188 утвержден Порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий, который устанавливает процедуру оформления плановых (рейдовых) заданий на проверку деятельности физических лиц(?), юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности
в сфере охотничьего хозяйства, и содержание таких заданий.
Обращает на себя внимание, что плановые (рейдовые) задания предполагается осуществлять не только в отношении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что логично и согласуется с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ, но и в отношении деятельности физических лиц – охотников, физических лиц. Следует полагать, что Минприроды России, в данном конкретном случае, вышло за пределы сферы данного законодательства.
Плановые (рейдовые) задания, согласно Порядку, должны содержать, в том числе, следующую информацию:
- «сроки проведения мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований, в том числе даты начала и окончания проведения проверки;
- перечень мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований;
- адрес, район (маршрут) проведения мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований;
- наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя (!), в отношении которых проводятся мероприятия по контролю за соблюдением обязательных требований, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;
- перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований;».
Таким образом, в данном Порядке, фактически, отсутствуют требования к информации при проведении рейдового мероприятия в отношении физических лиц.
Если в плановом (рейдовом) задании в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя присутствует адресность и обязательство этих субъектов контроля перед представителем надзорного органа, то в отношении деятельности физических лиц адресность и обязательство представления документов в Порядке отсутствует. Это связано, в первую очередь, с отличием деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей от деятельности физических лиц, занимающихся охотой.
Между тем, требования к охотнику иметь при себе во время охоты конкретные документы, сроки, способы и виды охоты, а также ограничения и запреты, связанные с добычей охотничьих ресурсов четко предусмотрены Правилами охоты.
При осуществлении рейдовых мероприятий в отношении физических лиц, в большинстве случаев, не возможно за ранее спланировать маршрут движения, и вероятность встречи в охотничьих угодьях с охотниками.
Не редко рейдовые мероприятия носят спонтанный характер, связанный с поступлением оперативной информации об обнаружении в охотничьих угодьях физических лиц, либо признаков, указывающих на их присутствие, что не позволяет планировать рейдовые мероприятия на сколь бы то длительный период. Другое дело, когда охота не разрешена (завершился период охоты
на определенную группу охотничьих ресурсов, введен запрет охоты на определенной территории).
ВОПРОСЫ:
1) Нет ли противоречия между государственным надзором за соблюдением обязательных требований и контролем за исполнение договорных условий, предусмотренных охотхозяйственным соглашением.
2) Законно ли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный надзор за соблюдением обязательных требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, с которыми эти же органы заключили охотхозяйственные соглашения или договоры о предоставлении в пользование территорий или акваторий (у кого еще есть действующие долгосрочные лицензии), содержащих условия пользования.
3) Обоснованно ли требование Положения о федеральном государственном охотничьем надзоре, касающегося проведения (как процедуры) плановых (рейдовых) осмотров охотничьих угодий в отношении граждан, изначально предусмотренного Федеральным законом № 294-ФЗ, сфера применения которого – регулирование отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 1).
ПРЕДЛОЖЕНИЯ:
1. Необходимо конкретизировать в действующих нормативных правовых актах, регулирующих вопросы деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, определенный минимум обязательных требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), неисполнение (ненадлежащее исполнение) которых повлечет за собой ответственность;
2. Дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях отдельной статьей (частью 4 статьи 8.37), предусматривающей административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с которыми заключены охотхозяйственные соглашения или договоры о предоставлении в пользование территорий или акваторий, за нарушение, невыполнение (ненадлежащее исполнение) обязательных требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
3. Исключить из пункта 1 Порядка оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий слова «физических лиц,».
Комментариев нет.